第10章 从白银实际看西部地区城镇化问题(2)（1 / 2）

众所周知，城镇化发展缓慢的根本原因是区域经济社会发展水平落后。白银市以及整个西部地区的城镇化，既有如前所述的发展缓慢问题，也有与全国相似的滞后于经济发展水平的问题。前者表现为与全国城镇化进程的不平衡，后者表现为经济发展与城镇化进展的不平衡。目前，理论界对中国城镇化滞后原因的分析认为有三个共性的因素：一是高资金密集的重工业优先发展战略的影响；二是城乡“隔离”政策的制度约束；三是单一的国家投资城市建设方式的局限性。认真分析一下，这几条共性的原因在白银市以至整个西部地区的城镇化问题上是存在的，但也还有其带有特殊性的诸多原因，特别是在改革开放以来的实践中存在许多主观方面的原因。

（一）主导思想上的不明确，导致实践中的盲目性

城镇化是社会经济在特定区位大量聚集、发展的过程，是农村人口向城镇转移、集中，从而使农业人口比重不断下降，工业、服务业人口比重不断上升，生产方式和交换方式向规模化、集约化、市场化发展，生活方式向多元化、社会化发展的过程。但现实中，我们把城镇化作为了一个目标，在指导城镇化问题上普遍存在着求多、贪大、图快的心理，形成了“设计城镇化”现象。为了完成“预定目标”，重城建、轻发展。城镇化水平提高了，而支柱产业并没有培育起来，带动产业发展的龙头骨干企业没有形成，乡镇企业及二、三产业并没有聚集到城镇，仍然是城市搞工业、农村搞农业，农村剩余劳动力没有得到很好的转移。其结果是经济结构调整不到位，社会结构调整却走在前，欲速则不达。

（二）投资主体不明，投资渠道单一

随着西部大开发的全面推进，国家对西部地区基础设施建设和环境治理方面的投资力度加大，但由于基础设施建设历史欠账太多，城市建设的任务繁重，而西部地区自身财政还不能保证吃饭，用于发展的财力很有限。白银市18个镇的财政自给率只有62．1％。特别是在发展小城镇上，国家已提到了“小城镇、大战略”的高度，但在西部地区的小城镇建设中，投资主体不明确，国家投资少，地方无力投，民间投资少而渠道不畅，形成了建设标准低、进度慢的现状。全国改建一个小城镇投资约2亿元，新建一个小城镇投资约4亿元，白银市平均每镇的投资只有1550万元。仅有的这点投资，又很少从“正道”来：一是各有关部门的项目连带投资，如公路建设、农网改造、电信通讯等方面的投资。这部分投资能否“借”上，具有很大的不确定性，线路离镇区偏远就借不上，各方关系处理不好就借不上。但这部分不确定的投资反而却是目前小城镇建设的主要资金来源，占总投资的62％以上。二是民间投资，这部分只是在地理条件和生产生活条件好的地方才有一些，仅占到33％。三是地方性财政投资在5％以内，主要是前期的各项业务费用或部分项目的配套经费。除此之外，国家、省、市都没有专项投资，而且本该小城镇享用的一些财政优惠政策也得不到落实。如城市建设维护税，应全额返还用于小城镇基础设施建设，而实际上都统筹用于发工资。没有启动资金，除城关镇外，所有的小城镇都没有详细规划，缺乏科学规范的指导，给小城镇的重复建设埋下了祸根。

（三）体制不完善，服务不到位

发展小城镇的首要任务是转移农村人口，减少单位土地上的农民，增加农民的收入，最终目的是解决“三农”问题，实现城乡共同富裕。而现行的各项制度，并没有统一到城乡一体化这个目标上来，部门间各自为政，行业间条块分割，缺乏合力。如进城农民的长期定居问题，不单纯是户籍制度不合理，农民进城门槛高，核心是配套体制改革不到位的问题。在城镇有固定住所和收入的个体户，家仍然多数安在农村，不去城镇定居，原因是多方面造成的。比如，学生的入学问题，农民的孩子上学要交纳高额的借读费，这种把城镇公共设施滞后的负担和压力转嫁给农民，就是体制上对农民的一种歧视，定居城镇只能增加他们的经营成本和生活费用。比如，最低生活保障问题，由于受财力等方面的限制，社保还没有真正辐射到小城镇这一级，因为没有保障体系，对农民进城就业和定居就少了一个重要的吸引力。为了吸引农民进城，不少地方出台了进城农民承包地不收回的办法。如果这作为一项过渡性措施有其积极的一面，但作为一项长期政策，这种为了城镇化而牺牲土地合理流转的办法并没有减轻单位土地的压力，反而造成了土地资源的严重浪费，确实是得不偿失。比如，稳定就业问题，城市就业压力大由来已久，为了保证城市居民的就业，企事业单位不论工人的技术水平高低，首先辞退的是农民工，这同样不能不说是对农民的歧视。同时，城镇的管理、服务跟不上发展的需要，也是制约城镇化发展的因素之一，具体表现为重建设、轻管理，重收费、轻服务。各级工商管理部门只知道收取工商管理费，而履行管理和服务的职能很不够，县级以上政府不得已成立了市政管理服务所，但无经费来源，捉襟见肘的地方财政只能维持环境卫生而已，无力开